专访郑永年：更好处理政府和市场关系，释放更多经济增量

中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议于7月15日至18日在北京召开。会议审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》。

全会指出，进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。

如何理解“到二〇三五年全面建成高水平社会主义市场经济体制”这一目标？如何通过科学的宏观调控、有效的政府治理，更进一步释放经济活力？围绕《决定》的相关内容，21世纪经济报道对香港中文大学（深圳）教授、公共政策学院院长、前海国际事务研究院院长郑永年进行了专访。

高水平社会主义市场经济体制的建设路径

《21世纪》：全会提出到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制。你如何看待这一目标?

郑永年：这是推进中国式现代化的重要路径。中国式现代化分为两步走，2035年基本实现社会主义现代化，到2050年全面实现社会主义现代化。要实现2035年的目标，关键是要通过建设高水平的社会主义市场经济体制来推进，这一目标已经在去年的中央经济工作会议上提出。1992年社会主义市场经济概念的提出，标志着中国从计划经济向市场经济的转型，现在提出“高水平社会主义市场经济体制”，这意味着要实现高质量发展、更高水平的对外开放等。

《21世纪》：“高水平”具体包括哪些要求或指标？

郑永年：我认为可以把“高水平”理解为“高质量”发展，区别于过去单纯追求量的增长的阶段，现在的重点是高质量发展和制度型开放，例如推动构建国内国际双循环、建设全国统一大市场，都是高质量发展的路径，一方面延续了改革开放以来的经验，另一方面则是更加注重制度型开放和规范管理。行政体制改革也至关重要。生产力的变化导致经济基础发生变化并带来新的商业模式，这需要相应的体制改革来支持和调整生产关系。行政体制改革既包括宏观的制度，也包括中观的体制和微观的机制，我认为当前行政体制改革主要在于中观和微观层面的改革，是一个系统性的改革过程。

《21世纪》：你认为中观层面的体制改革主要有哪些重点？

郑永年：当前为了继续推动创新，以及建设全国统一大市场，政府应推进放、管、服改革。以数字经济为例，目前数据碎片化、数据孤岛现象仍然突出，数据交易空间亟待打开。因此，地方之间促进数据流动至关重要，不仅是省际，还有市际的数据流动也需要打通。企业之间的数据流动更是关键环节，没有数据流动就没有数字经济的蓬勃发展，这些都需要通过行政体制改革来解决，从而实现区域内、全国范围内的生产要素自由流动。其核心在于优化政府机制，强调政府间的协调与合作，避免地区间的行政壁垒成为全国统一大市场形成的障碍。

除了交通的联通之外，地方政府的公共服务也应该打通。比如医保社保的跨市统筹协调应该进一步优化，让年轻人、新市民能够在较发达的城市工作同时在临近的生活成本较低的城市实现安居，从而充分地降低社会的创新成本，而这是光靠市场自身调节功能所难以实现的。

《21世纪》：这意味着中央统筹需要进一步加强？

郑永年：统筹就是最重要的行政体制改革内容之一。建设全国统一大市场过程中，东部沿海地区的生产要素与西部生产要素如何打通流动，东部的管理、资本、开放优势如何与西部的土地和自然资源优势结合起来，都需要中央的统筹。这也可以有效避免城市之间、区域之间过度竞争，避免一些地方为了保住本地GDP而对生产要素的流动有所限制。

释放地方政府与民营经济双重活力

《21世纪》：《决定》提出，要完善中央和地方财政关系，增加地方自主财力，适当加强中央事权，提高中央财政支出比例。如何看待？

郑永年：这个问题非常重要，中央与地方之间、省与市之间的关系很关键。在中国这样的超大型经济体里，不可能所有事务都由中央统筹，只有在特定领域，比如税收分配，才能做到跨区域支持，如东部经济较发达的省份多缴税款，西部欠发达地区少缴一些。由于中国的地方差异性较大，中央统筹在推进过程中遇到一些挑战是正常的。但我认为省级统筹的改革是比较容易先推进的，在经济发展和社会管理方面，应当让地方更多参与，在公共服务方面则需要更多中央统筹。

此外，我认为中央与地方的财权和事权应该相匹配，避免地方政府出现“钱少责任大”的情况。例如教育领域中，高校教师的工资是否可以考虑适度统筹协调，以避免地区之间的人才资源的不均衡现象，从而可以更好地促进区域间的教育公平。所以，我认为在社会服务领域应当通过中央统筹尽可能追求地方之间的公平，在经济发展领域则应让地方政府更多发挥作用，这样才能有效推动区域均衡发展。

《21世纪》：你之前提过“强政府、强社会”的概念，将行政体制改革与社会改革结合起来。为什么？怎么实现？

郑永年：这一点非常重要，目前行政体制改革的核心问题在于如何发挥政府的作用。我早就提出过，政府如果无所不管、却无法有效管理，那就是“弱政府”，只有政府管理得有条不紊、有效率，才能称为“强政府”；同时社会自我管理的能力很强，就是“强社会”的表现，这样民众也会更自觉地承担起自身的社会责任，特别在市场化程度比较高的领域，这也有利于减轻政府财政和事务的负担，这是我们改革的目标之一。需要注意的是，并非所有领域和人员都要强调自我管理能力，而是在一些可以发挥市场和社会作用的领域，政府应少管、精管，这样才能更好地施政。

《21世纪》：这其实需要政府职能转变，应怎么转和变？

郑永年：最关键的是提升法治水平和能力，继续坚持政策的连续性、稳定性，明确哪些事政府要做、哪些事政府少做或不做。法治政府建设涉及经济的市场化、法治化、国际化等方面，近些年党中央一直强调这点。政府要适当“精管”，为社会和市场主体创造更多发展空间。企业应拥有更多自主权和责任，同时社会组织和个人也应该被鼓励更多参与社会建设，这就能够将政府的角色和职责界限确定下来，不是全方位地参与经济和社会事务，而是在必要时提供及时、合适的监管和支持。

《21世纪》：有效的政府治理对促进民营经济发展有哪些意义？

郑永年：这将会释放地方政府和民营经济的双重活力，中国经济拥有巨大的潜力，前景将会十分光明。一些发达国家人均GDP可以达到6万至7万美元，而中国目前为13,000美元，这恰恰意味着我们还有许多领域有待开发。以最近很火的低空经济为例，在技术上其实它已经不是新概念，世界范围内也已有一些应用，目前只需要进行一些政策上的调整，例如空域管理的改革，就能释放低空经济的强大能量。很多事情其实可以交给民营企业来做，经济的可能性、经济活动的种类和空间都是无限的。通过行政体制改革，可以释放出更多的经济增量。

政府在经济和社会管理中的角色

《21世纪》：除了刚才讨论的有效的政府治理，要实现2035年和2050年的目标，你认为还有哪些具体路径以及要克服的挑战？

郑永年：中国式现代化中，物质层面的现代化就是经济和科技。中国是唯一拥有联合国产业分类中所有工业门类的国家，但一些领域仍属价值链中低端，如何提升？这就需要技术引领和新质生产力的推动，目前主要面临着一些体制机制层面的挑战。需要释放地方政府和企业的活力，同时“收”和“放”需要达到平衡，避免过度的集权和分权，根据经济发展具体情况灵活适度调整。

《21世纪》：可以理解为，归根结底是对政府与市场的关系的持续优化？

郑永年：是的，关键在于政府与市场之间的关系。正如全会提到，需要更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化。最近我有一个新想法，即应对当前经济社会发展的种种挑战，关键前提应在于政府如何在社会领域中发挥更好的作用，然后才能够更好发挥市场作用。我们需要重新审视政府在经济和社会管理中的角色，避免一些国有企业市场化不足而一些社会领域过度市场化的情况，后者比如医疗、教育、住房等。应该先加强政府在社会保障特别是医疗、教育等方面的作用，保障社会基本公平，然后在那些应市场化但市场化程度仍不足的领域推进市场改革。例如，公积金和养老金制度改革、食品安全等问题都需要政府采取更加高效而严格的监管。我认为，政府应当在经济和社会管理中发挥更为重要的作用，只有这样，市场机制才能更好发挥作用，如此才能更好地释放社会经济发展的潜力。